Polecamy Państwa uwadze tekst prof. Mariusza Muszyńskiego nt. pojęcia „solidarności” w prawie europejskim. Analiza ta w oczywisty sposób wywołana jest dyskusją wywołaną kryzysem związanym z masowym napływem uchodźców do Europy. Stanowisko OAS w tej sprawie przedstawimy w najbliższych dniach. Już teraz jednak chcemy wyraźnie zaznaczyć, że nie jesteśmy przeciwni okazaniu pomocy ludziom w potrzebie. Równocześnie jednak  uważamy, że pomoc humanitarna nie może stać się okazją do podważania suwerenności państw członkowskich UE, w tym również Polski. Przyjęcie uchodźców jest aktem woli politycznej. Jako takie może wynikać z racji moralnych, ale zarazem podlega kryteriom właściwym decyzjom politycznym.

Mariusz Muszyński

• Solidarność w polityce międzynarodowej polega na takim ograniczaniu własnych interesów na rzecz partnera, by obie strony osiągnęły obiektywnie maksymalny zysk, a żadne z nich nie doznało nieuzasadnionej straty.
• Solidarność nie jest jednak zasadą relacji międzynarodowej. Państwa od zawsze kierują się tu swoimi interesami narodowymi, a hasło solidarności po prostu w tym celu instrumentalizują. Solidarność nie jest też zasadą powszechnego prawa międzynarodowego. W XX w. stała się ona jedynie regułą dla ówczesnych stosunków gospodarczych państw. Nie potrafiła jednak swym zakresem przekroczyć granic polityki rozwojowej oraz formy ekonomicznego wsparcia krajów postkolonialnych i rozwijających się przez bogate państwa Europy.
• Integracja europejska również nie została zbudowana na fundamencie solidarności, ale na wykonywaniu norm traktatowych w dobrej wierze. Dopiero od traktatu z Lizbony, solidarność jako podstawę relacji państw członkowskich wpisano w niektóre, pojedyncze obszary współpracy, tj. do polityki gospodarczej (art. 122 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskie – dalej TFUE), polityki energetycznej (art. 194 ust. 1 TFUE) i spraw wewnętrznych (art. 222 TFUE). Solidarność ma być również podstawą dla niektórych aspektów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE (art. 32 i art. 34 i art. 42 ust. 9 TUE). Poza tym punktami obowiązuje zasada lojalności w osiąganiu celów traktatowych. To zaś nie to samo co solidarność.
• Państwa Europy Zachodniej, w szczególności Niemcy, od lat nadużywają pojęcia solidarności dla wymuszania, zgodnych z niemieckim interesem, ustępstw na krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Dziś obserwujemy to w związku z kryzysem w sprawie uchodźców, gdzie prawo UE reguluje jedynie sprawy proceduralne. Decyzja o przyjęciu uchodźców należy tymczasem do suwerennych kompetencji państw członkowskich. Naciski niemieckie to naruszanie unijnych wartości.

Pojęcie solidarności funkcjonuje od lat w polityce międzynarodowej. Jest ono definiowane jako działanie w dobrej wierze na rzecz takiego ucierania własnych interesów narodowych przez państwa, aby każde z nich osiągnęło obiektywnie najlepszy efekt. Nie jest to jednak sukces maksymalny, bo musi uwzględniać interesy partnerów. Maksymalizacja indywidualnego zysku politycznego bez uwzględnienia interesu partnerów nazywana jest egoizmem narodowym, potępiana i uznawana za przeciwieństwo solidarności.

Od egoizmu do solidarności

W praktyce międzynarodowej solidarność w rzeczywistości nie istniała. Państwa od zawsze kierowały się jedną zasadą – swoim własnym interesem. Próby jej budowania szybko ujawniały jej słabość. Pokazuje to choćby historia wypraw krzyżowych, które miał być przejawem solidarnego działania władców w interesie wiary i wspólnoty państw chrześcijańskich. Po początkowych sukcesach, egoizmy, spory i prywata doprowadziły do upadku Królestwa Jerozolimskiego oraz misji.

Solidarność była natomiast przez wieki domeną sfery wewnętrznej państw, gdzie istniała w formule charytatywności, a jej wprowadzenie do systemu prawnego w XX w. doprowadziło do pojawienia się pierwszego państwa socjalnego, jakim była Republika Weimarska.
W stosunkach międzynarodowych realna solidarność ujawniła się dopiero w drugiej połowie XX w. w wymiarze gospodarczym. Przyczyniło się do tego kilka zjawisk. Pierwszym była potrzeba odbudowy Europy po zniszczeniach wojennych. I tu uzewnętrznieniem solidarności, mimo istnienia wielu równoległych politycznych i ekonomicznych celów, stał się plan Marshalla. Drugą przesłanką był ruch dekolonizacyjny. Dla krajów pokolonialnych nie były ważne dopiero co ujawnione spory ideologiczne między Wschodem a Zachodem, ale sprawy ekonomiczno-społeczne. Dlatego zażądały one nie tylko pogłębienia światowej współpracy gospodarczej, ale jeszcze ukierunkowania jej na planowe wspieranie państw rozwijających się w ich dążeniu do wyrównania poziomu gospodarczego.

Proces ten nałożył się doskonale na zjawisko międzynarodowej współpracy gospodarczej. Ta forma dialogu międzypaństwowego, zintensyfikowana w latach dwudziestych XX w., właśnie w drugiej połowie tego stulecia wkroczyła w nowy wymiar. Jej podstawę zaczęły stanowić umowy wielostronne, a formułę współpracy takie konstrukcje jak strefa bezcłowa, strefa wolnego handlu, czy jeszcze dalej zorganizowane formy integracyjne. I właśnie w tym procesie zainteresowani dostali to, czego chcieli. Wprawdzie bogate kraje nie przyjęły biednych wprost do tworzonych przez siebie struktur, ale solidarność gospodarcza przyjęła formułę tzw. polityki rozwojowej, która od lat sześćdziesiątych XX w. stała się trwałym elementem stosunków państw uprzemysłowionych z państwami trzeciego świata. Kraje uprzemysłowione zaczęły przekazywać państwom trzeciego świata środki rozwojowe (kapitałowe, rzeczowe i inne) na ulgowych warunkach lub bezpłatnie. Tym właśnie polityka rozwojowa różniła się od aktywnej polityki ekonomicznej państw, która była obliczona na zysk.

Z czasem solidarność gospodarcza uległa też procesowi instytucjonalizacji. Jego przejawem było tworzenie specjalistycznych organizacji międzynarodowych zajmujących się ekonomicznym wsparciem i przebudową porządku międzynarodowego w duchu solidarności. Doskonale uzewnętrznia to utworzenie United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), tj. organizacji wyspecjalizowanej ONZ, zajmującej się handlem i rozwojem.

W duchu solidarności zdefiniowano też pojęcie międzynarodowej sprawiedliwości gospodarczej, czy też ładu ekonomicznego. Na sprawy gospodarcze zaczęto też patrzeć jak na ważny element pokoju międzynarodowego.

Równocześnie jednak faktyczna solidarność międzynarodowa ciągle nie potrafiła w XX w. przekroczyć granic polityki rozwojowej. Była utrudniona, bo system prawa międzynarodowego nie był przygotowany na jej stosowanie. Karta Narodów Zjednoczonych oparta była na powstałej w XIX w. idei suwerenności, a zobowiązania gospodarcze państw tworzone były tylko w oparciu o ich wolę wyrażoną w traktatach. Jeden z autorytetów prawa międzynarodowego, G.- G. Fitzmaurice, jeszcze w latach siedemdziesiątych XX w. całkowicie podważał istnienie w systemie prawa międzynarodowego zasady solidarności. Uważał, że w świetle rozwoju społecznego, który przejawiał się poprzez wzrost liczby ludności, wzmożoną eksploatację, ale i ochronę zasobów naturalnych, czy zacieśnianie współpracy gospodarczej państw, tego rodzaju komplikacja stosunków ekonomicznych mogłaby doprowadzić do zniszczenia słabszych podmiotów. W rzeczywistości, idea solidarności gospodarczej w XX w. miała ciągle jeszcze drugi, skrywany w tle wymiar politycznego interesu, albo jedynie moralnego zadania bogatych państw. Pokazuje to doskonale charakterystyka celów ówczesnej polityki rozwojowej. Wprawdzie były one formą wsparcia, ale jednocześnie miały tworzyć w kraju odbiorcy sprzyjający klimat polityczny i środowisko dla inwestycji o charakterze rynkowym, a więc prowadzić do stymulowania określonych potrzeb, czy też wspierać wywieranie presji politycznej.

Dopiero na przełomie XX i XXI w. podjęto próby rozszerzenia zakresu solidarności poza sferę gospodarczą. Przyczyniły się do tego niewątpliwie nowe wyzwania, jakie stanęły wówczas przed wszystkimi członkami społeczności międzynarodowej. Z nich wywiedziono katalog zadań dla państw, uznawanych za realizację zasady solidarności. Zalicza się do nich m.in.:

• obowiązek działania w sposób szanujący godność ludzką, prawa człowieka i tępienie światowej biedy;
• obowiązek zwalczania terroryzmu światowego, handlu narkotykami, nielegalnego handlu bronią, czy przestępczości zorganizowanej;
• obowiązek działania na rzecz światowego rozbrojenia, nuklearnego, chemicznego i biologicznego;
• obowiązek działania na rzecz ochrony zasobów naturalnych ziemi dla przyszłych pokoleń.

Są to ciągle jednak bardziej postulaty niż nawet zobowiązania natury politycznej. Tym bardziej nie znajdują one uniwersalnych podstaw prawnych, ani nawet trwałego, powszechnego i rzeczywistego poparcia wszystkich członków społeczności międzynarodowej.

Solidarność i braterstwo

Z braku lepszych podstaw solidarność zaczęto uzasadniać zakotwiczeniem w idei demokracji. Powoływano się tu na zbieżność solidarności z jednym z haseł rewolucji francuskiej, a mianowicie „braterstwem” i ideami żyjącego w tym czasie H. Saint-Simona, który chciał przekształcić świat w solidarną korporację ludzi. To pasowało, bo nakładało się doskonale na idee federalizacji świata, a przynajmniej Europy, jakie odżyły w XXI w.

W rzeczywistości jest to nadużycie. Braterstwo i solidarność nie mają przecież tej samej treści. Podobne są w wyłącznie w jednym punkcie – bezinteresowności działania. W pozostałych istnieje między nimi olbrzymia różnica. Braterstwo jest bowiem stanem, a solidarność zawiera w sobie imperatyw działania. Wymaga znacznie większej aktywności niż braterstwo, a tym samym większego poświęcenia. Dlatego w historii międzynarodowych relacji politycznych, dla określania wyjątkowego stanu współpracy między państwami, używano słowa braterstwo, czy przyjaźń, a nie solidarność. Nawet wtedy, kiedy słowa te były oczywistymi nadużyciami, co pokazują choćby relacje kolonialne, czy komunistyczne.

Faktu, że to nie solidarność, ale interes kieruje polityką międzynarodową państw, nie zmieniła nawet integracja europejska. Celem utworzenia Wspólnot, a później UE było przecież nie poświęcenie, ale znalezienie nowego narzędzia dla realizacji własnej racji stanu. Przyjęte podstawy traktatowe przedefiniowały natomiast zakres instrumentarium, jakim państwa członkowskie UE powinny się posługiwać we wzajemnych relacjach, chcąc realizować swoje interesy narodowe. Istniały wprawdzie traktatowe zapisy o solidarności (art. 10 TWE), co zdawało się sugerować jej prawne ukonstytuowanie, ale wbrew stereotypowi, ich zakres był wąski. Solidarność stanowiła jedynie traktatową ogólną zasadę prawa. Była to wspólnotowa transformacja obowiązującej w powszechnym prawie międzynarodowym zasady „pacta sunt servanda”. Część przedstawicieli niemieckiej doktryny prawa europejskiego nazywała ją zasadą „wspólnotowej wierności” (Gemeinschaftstreue). Wśród przedstawicieli doktryny spoza Niemiec używano dla niej raczej określenia „zasada lojalności” (principle of loyality), czy „obowiązek współpracy” (duties of cooperation). Zobowiązywała ona państwa członkowskie jedynie do podejmowania w dobrej wierze wszelkich właściwych środków, niezależnie od ich charakteru, których celem ma być wykonanie zobowiązań wynikających bezpośrednio z traktatu oraz ułatwianie Wspólnocie wykonywania jej zadań. Jednocześnie państwa członkowskie miały obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań, jakie mogłyby zagrozić tym celom. Używając języka nieprawniczego, chodziło w niej po prostu o ogólne wspieranie się wzajemne krajów, jak i krajów i organów wspólnotowych, przy realizacji celów traktatowych. Rutyna w historii państw i nic nadzwyczajnego.
Zakres tej zasady nie był szeroki. Powszechnie uważano również, że jest on ukierunkowany na wewnętrzne relacje i co więcej – nie na wszystkie. Jeszcze w roku 2002 r. w najobszerniejszym z niemieckich komentarzy do prawa europejskiego pod red. C. Calliessa i M. Rufferta czytaliśmy, że zasada solidarności określona w art. 10 Traktatu ustanawiającego WE „rozciąga się na zobowiązania wynikające z tego traktatu lub z działania organów Wspólnoty. Chodzi tu nie tylko o polityki wspólnotowe, ale i o obszary, które odpowiadają celom wspólnotowym określonym także w preambule traktatu. Nie jest stosowana do zobowiązań nie wynikających z prawa wspólnotowego”. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zasada potrzebowała konkretyzacji w wyraźnym obowiązku wynikającym z konstrukcji norm traktatowych.

Grzechy przeszłości

Szczególną formą wspólnotowej zasady solidarności z tego okresu była polityka Wspólnot Europejskich wobec swoich dawnych kolonii. Chodziło w niej o uprzywilejowanie dawnych imperialnych peryferii i utrzymanie ich w strefie wpływów. Zjednoczona Europa przewidziała więc dla tych państw szczególny status. Skutkiem było zniesienie ograniczeń ilościowych i ceł we wzajemnych obrotach oraz otwarcie dostępu do rynków EWG dla blisko 99% wyrobów przemysłowych i innych produktów tych krajów. Stworzony został Fundusz Rozwoju Krajów i Terytoriów Zamorskich, który prowadził politykę grantową. Zbudowano systemy gwarancyjne dla polityki eksportowej. Wreszcie powstał kanał pomocy finansowej Wspólnoty w formie darów i pożyczek na specjalnych warunkach, a także pomocy technicznej. Podstawy prawne znalazły się w traktatach wspólnotowych jak i specjalnych konwencjach, podpisywanych w Yoaunde (1963), w Lome (1975, 1979, 1984, 1989), a od 2000 r. w Cotonau.

Lizboński przełom

Przełom nastąpił dopiero w traktacie z Lizbony. Tu pojęcie solidarności unijnej skonkretyzowano i sformalizowano. Stała się ona jedną z zasad współpracy członków UE w trzech obszarach materialnych:

• w sferze polityki gospodarczej państw, gdzie pozwala Unii Europejskiej na interwencję w rynkowe zasady funkcjonowania, poprzez podjęcie, w sytuacji kryzysowej, stosownych środków wspierających lub udzielenie zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy finansowej (art. 122 TFUE);
• w dziedzinie polityki energetycznej, gdzie na wniosek delegacji polskiej nakazano prowadzić ją „w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi” (art. 122 ust. 1 TFUE oraz art. 194 ust. 1 TFUE);
• w sferze spraw wewnętrznych, tworząc obowiązek współpracy między państwami członkowskim „w duchu solidarności”, jeżeli jedno z nich stałoby się przedmiotem ataku terrorystycznego lub klęski żywiołowej, bądź katastrofy spowodowanej przez człowieka (art. 222 TFUE).

Dodatkowo zasada solidarności stanowi fundament dla polityki bezpieczeństwa UE poprzez stworzenie gwarancji w ramach tzw. klauzuli sojuszniczej, w myśl której państwa członkowskie zobowiązane są do udzielenia „pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków” temu państwu członkowskiemu, które „stanie się ofiarą agresji na jego terytorium”(art. 42 ust. 7 TUE).

Czasem też, choć tu chyba przesadnie, apeluje się, aby w duchu solidarności interpretować trzy obowiązki państw członkowskich w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej UE. Chodzi tu o:

• obowiązek uzgadniania wszelkich spraw stanowiących tzw. przedmiot ogólnego zainteresowania w celu określenia wspólnego podejścia (art. 32 TUE),
• obowiązek konsultacji przed podjęciem jakichkolwiek działań na arenie międzynarodowej lub przed zaciągnięciem wszelkich zobowiązań, jeśli mogłyby one wpłynąć na interesy Unii (art. 32 TUE),
• obowiązek koordynacji działań na forum organizacji międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych dla podtrzymania stanowiska UE (art. 34 TUE);

Zdefiniowana traktatowo formuła solidarności europejskiej faktycznie ma od Lizbony (2007) w swej istocie element poświęcenia własnych interesów na rzecz partnerów. Ale ma też szereg ograniczeń, które ciągle deprecjonują jej rolę, sprowadzając ją dalej bardziej do szyldu, czy hasła, niż rzeczywistej reguły zachowania państw członkowskich.

• Po pierwsze, nie jest to solidarność bezgraniczna, w wersji oczekiwań, jakie Europa Zachodnia próbuje nam dziś przedstawiać. Poza tymi kilkoma sferami przedmiotowymi, państwa nie są zobowiązane do solidarności, ale jedynie do realizowania swoich interesów z uwzględnieniem reguł traktatowych.
• Po drugie, słabością konstrukcji traktatowych jest ich formalna strona. Klauzule traktatowe są obwarowane szeregiem ograniczeń, które minimalizują, a nawet trywializują ich rzeczywisty skutek. I tak najważniejsza dla Polski klauzula sojuszniczej pomocy przy agresji, zawiera zastrzeżenie obowiązku przestrzegania postanowień art. 51 KNZ (prawo do samoobrony), co wydaje się naturalne, ale też nie tworzy nowej jakości, bo odwołuje się do obronnej roli NATO oraz gwarantuje niektórym państwom neutralnym zachowanie specyfiki ich polityki bezpieczeństwa – jest więc w rzeczywistości fikcją.
• Po trzecie, od co najmniej dziesięciu lat, unijna zasada solidarności jest skandalicznie nadużywana przez europejskie mocarstwa do realizacji własnych interesów. Procedura ta polega na nieuprawnionym rozszerzaniu jej treści na wszystkie sfery relacji między państwami członkowskimi UE. Z pierwszym nadużyciem mieliśmy już do czynienia w procesie lizbońskiej nowelizacji. Były nim niemieckie żądania, aby Polska zrezygnowała ze swoich postulatów dotyczących zmiany systemu głosowania w Radzie UE w procesie lizbońskiej negocjacji reformy UE, właśnie ze względu na solidarność z innymi państwami członkowskimi. Tego absurdu nie da się nawet skomentować, bo przekraczał on fundamentalne granice suwerenności w procesie zawierania traktatów. Polscy politycy dali się jednak na niego złapać. Dziś przykładem nadużywania i instrumentalizacji traktatowej zasady solidarności UE dla partykularnych celów jest żądanie jej stosowania w płaszczyźnie polityki migracyjnej i przyjmowania uchodźców, podparte groźbą karania państw członkowskich odmawiających tego. Widzimy to w wypowiedziach szeregu polityków Niemiec i Austrii kierowanych wobec członków UE z Europy Środkowo-Wschodniej. Standard poziomu integracji w tym obszarze materialnym dotyczy przecież jedynie ujednolicania procedur i wymogów dla nadania statusu uchodźcy. Decyzja o przyjęciu uchodźcy należy do suwerennych uprawnień każdego z państw. Obowiązujące normy prawa międzynarodowego w tym zakresie znajdują się poza dorobkiem prawnym UE (konwencja o statusie uchodźców). Na dodatek wzajemne zobowiązania państw, w tym państw członkowskich UE, regulują problem całkowicie odwrotnie. Obligują one do przyjęcia uchodźców to państwo, które jest pierwszym bezpiecznym krajem na ich drodze, czyli pierwszym państwem przestrzegającym standardów praw człowieka, na terytorium którego uchodźca przybędzie. Z kolei traktaty o tzw. readmisji nakazują wręcz odesłanie osoby, która zawędrowała dalej, niż do pierwszego bezpiecznego państwa. Do tego prawo UE (rozporządzenie Dublin II) określa tylko kraj właściwy w sprawie złożenia wniosku o uzyskanie statusu uchodźcy. Nie tworzy obowiązku przyjęcia.
• Po czwarte, zasada solidarności jest też w praktyce UE bardzo często łamana. W obszarze polityki zagranicznej przykładem może być choćby rozłam między państwami UE w sprawie interwencji w Iraku, częste różnice w stanowiskach zajmowanych w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, czy choćby samowolne działanie Niemiec i Francji w sprawie kryzysu ukraińsko-rosyjskiego, kiedy oba państwa podjęły aktywność bez mandatu UE, bez konsultacji z innymi krajami, w sprawie wpływającej na interes całej UE. Ewidentnym przykładem łamania solidarności jest też brak zgody starych państw UE na tzw. unię energetyczną, dotyczącą wspólnej aktywności państw na rynku energetycznym. Głównie miało się to przejawiać poprzez wspólne zakupy gazu i ropy naftowej od Rosji, co pozwoliłoby urynkowić ceny. Państwa unijne z zachodniej Europy otrzymują od Rosji ceny atrakcyjniejsze niż Europa Środkowo-Wschodnia.

Właściwie w obecnym stanie prawnym tylko raz mogliśmy obejrzeć zewnętrzne przejawy solidarności unijnej. Podkreślmy – zewnętrzne przejawy, a nie jej rzeczywistą realizację. Chodzi tu o groźbę bankructwa Grecji. Państwa UE podjęły w 2011 r. działania pomocowe, przekraczając nawet swe uprawnienia wynikające z konkretnej normy traktatowej. Jednak nie kierowała nimi solidarność, ale strach przed rozlaniem się kryzysu na własne terytoria. Subsydia finansowe skierowane do Grecji nie dotarły w rzeczywistości do greckiego społeczeństwa, ale zostały wykorzystane na spłatę zadłużenia w bankach zagranicznych. Posłużyły też do wymuszonych na Grekach wątpliwych zakupów, typu realizacja kontraktu na łodzie podwodne dla greckiej marynarki wojennej, zawartego z niemieckimi firmami produkującymi uzbrojenie. Te motywy potwierdziły się również w ostatnich działaniach wobec Aten.

To wszystko zawraca nas to punktu wyjścia. Pokazuje, że solidarność w polityce międzynarodowej postrzegana jako reguła tej polityki, ciągle jeszcze nie istnieje. Stała się jedynie nowym instrumentem, przykrywką dla realizacji interesu narodowego pod nośnymi hasłami. Dlatego nie można się dać na niego nabrać. Dotyczy to także funkcjonowania Polski w UE.

————————————————————

zdjęcie pochodzi ze strony Komisji Europejskiej