Problemy strukturalne polskiej pomocy zagranicznej kierowanej na Wschód

Paweł Kazanecki, Witold Jurasz

Polska od początku lat 90 przeznacza znaczne, idące w setki milionów złotych, środki na pomoc rozwojową kierowaną do państw leżących za wschodnią granica. Pod nazwą „pomoc rozwojowa” na Wschodzie kryje się próba realizacji celów politycznych RP. Jeśli jednak spojrzeć na efekty naszych działań to okazuje się, że nie tylko nie osiągnięto założonych celów, ale – co gorsza – w wielu sprawach widać nawet regres. W krajach, w których nastąpiły pozytywne zmiany  nie jest oczywistym, że miało to cokolwiek wspólnego z polskimi środkami finansowymi. Polska pomoc rozwojowa nie miała większych szans na osiągnięcie realnych sukcesów z kilku podstawowych powodów.

Zakładano nierealistyczne lub zbyt ambitne cele polityczne – w innych przypadkach cele zdecydowanie zbyt często zmieniano, nie stwarzając wieloletnich strategii działań. Przeznaczano nieproporcjonalnie małe środki na realizację celów lub przedwcześnie zarzucano ich wydawanie bez próby doczekania się efektów. Marnotrawiono środki  poprzez brak monitoringu i ewaluacji działań i nie rozliczano osób realizujących projekty z rzeczywistych skutków. Nie brak również sytuacji, w których środki przeznaczone na pomoc rozwojową (z natury wydawane w sposób dyskretny) nie trafiały tam, gdzie powinny czyli poza granice RP. Podobnym problemem była zdarzająca się nagminnie faktyczna utrata kontroli nad środkami finansowymi, które w wyniku splotu okoliczności polityczno – towarzyskich trafiały do organizacji prowadzących swego rodzaju autonomiczną politykę zagraniczną. Polska nie może sobie pozwolić tymczasem ani finansowo ani politycznie, aby z Warszawy wychodziły sprzeczne sygnały wobec partnerów zagranicznych. Nie stać nas również na działania przypadkowe. Niniejsze opracowanie stanowi próbę całościowego opisania zjawiska polskiej pomocy rozwojowej oraz metod sanacji systemu

Istnieją dwa modele organizacji finansowania pomocy rozwojowej: anglosaski  i europejski (kontynentalny). W modelu anglosaskim akcent położony jest na demokratyzację. Tym samym pomoc rozwojowa oddzielona jest od projektów demokratyzacyjnych. Pomoc rozwojowa i projekty demokratyzacyjne wykonywane są zawsze przez inne organizacje. Wydzielona jest specjalna agencja finansująca demokratyzację (w USA podlegająca Kongresowi i składająca się z przedstawicieli obydwu partii – National Endowment for Democracy, w Wielkiej Brytanii podlegając Izbie Lordów – Westminster Foundation).  Organizacje te rozdają granty ale nie implementują projektów (to zawsze jest rozdzielone ze względu na transparentność i uniknięcie korupcji). Dodatkowo są one otoczone „rodziną” organizacji, które dzielą się zadaniami wg poniższego schematu:

  • organizacje i think-tanki partyjne: edukacja partyjnych liderów i organizacja procesu wyborczego oraz  obserwacja wyborcza (National Democratic Institute, International Republican Institute);
  • organizacje wspierająca związki zawodowe;
  • organizacje wspierające demokratyzację wyborów.

NED wspiera finansowo  zarówno organizacje amerykańskie, jak i rozdaje granty nieamerykańskim organizacjom na świecie.

US AID z kolei jest agendą rządową i zajmuje się finansowaniem polityki rozwojowej – organizacji humanitarnych, rozwoju biznesu, infrastruktury, pomocy socjalnej i rozwoju społeczności lokalnych. Organizuje on konkursy dla organizacji, które bezpośrednio implementują projekty w różnych krajach i różnych dziedzinach. Implementatorzy mają specjalne certyfikaty, które uprawniają do ubiegania się o pieniądze US AID. Są to przykładowo: Freedom House, Internews, Irex, Counterpart, Pact i inne. Dodatkowo finansuje również projekty prowadzone przez Ambasady USA poprzez program USIS. Model takiego polarnego podziału pozwala prowadzić poprzez US AID i jego partnerów projekty związane ze wspieraniem reform prowadzonych przez dane państwo bez konfliktu z projektami demokratyzacyjnymi, które z natury związane są ze wsparciem niezależnych, obywatelskich przedsięwzięć, które w krajach autorytarnych zawsze narażone są na konflikty polityczne i represje. Z systemu wyłamuje się Freedom House, który przede wszystkim zajmuje się implementacją projektów demokratyzujących, finansowanych  przez NED oraz US AID.

W modelu  europejskim demokratyzacja jest włączona w pomoc rozwojową i ma charakter miękki, obywatelski, ale zarazem formalny i biurokratyczny. Skutkuje to np. tym, iż problemem staje się wsparcie dla organizacji niezarejestrowanych ze względu na politykę władz danego państwa (np. organizacji pozarządowych na Białorusi) lub organizacja pomocy w krajach gdzie pomoc zagraniczna jest zabroniona (np. w Rosji).  W Szwecji (która jest bardzo aktywna w zakresie polityki pomocowej  i która wypracowała modelowe rozwiązania i dlatego została wybrana dla przedstawienia sprawy) istnieje jedna, umocowana przy MSZ, agencja (SIDA) finansująca wszelkie projekty rozwojowe w tym te dot. demokratyzacji. Oznacza to, że projekty demokratyzacyjne muszą być bardzo ograniczone, nie mogą być otwarte na organizacje związane z opozycją polityczną a jeżeli wspierają wolność mediów lub instytucje społeczeństwa obywatelskiego to raczej w projektach neutralnych i przy zarejestrowanych instytucjach (mało elastyczne procedury). Sposobem na realizację projektów demokratyzacyjnych jest prowadzenie działań poprzez szwedzkie organizacje pozarządowe .

SIDA kieruje środki finansowe do:

  • instytucji państwowych w kraju biorcy (szpitale, władze lokalne, czasem ministerstwa itp.);
  • szwedzkich organizacji pozarządowych poprzez organizację SILBA (jest to struktura społeczna, której rolą jest jedynie rozdawanie grantów organizacjom pozarządowym działającym zagranicą i ich monitoring);
  • szwedzkich organizacji afiliowanych przy partiach politycznych i współpracujących ze strukturami partyjnymi w innych krajach.

W Polsce system pomocy rozwojowej  nie został do końca ukształtowany według jednego z tych modeli. Jest dodatkowo skażony  zmieniającą się koniunkturą polityczną i wynikającymi z niej   układami towarzysko – politycznymi z domieszką  przebijających się czasem interesów służb specjalnych, które w wypadku Polski – niejako tradycyjnie – wychodzą poza swoją właściwą rolę  i pretendują do roli kreatorów polityki zagranicznej ze szczególnym akcentem na kreowanie polityki kadrowej. System panujący w Polsce ma tym samym więcej bolączek niż zalet i na nich skupiamy naszą uwagę.

  1. Zważywszy na to, iż Polska jest krajem średnio zasobnym zasadne jest takie gospodarowanie pieniędzmi, aby strumienie finansowe kierować w zdecydowanej większości na cele bezpośrednio związane z interesami narodowymi RP. Wymaga to sformułowania wieloletniej strategii pomocy zagranicznej, wpisującej się w ogólną koncepcję polityki zagranicznej RP. Strategia powinna się opierać się na kilku jasno sformułowanych celach realizowanych poprzez projekty przynajmniej w perspektywie cztero- pięcioletniej, których realizacja podlegałaby monitoringowi i ocenie.
  2. Polska pomoc rozwojowa z racji interesów i położenia geopolitycznego winna operować głównie na obszarze b. ZSRR. Tym samym skazana jest na działanie w realiach systemów autorytarnych. Dlatego też zasadne jest oddzielenie działań stricte demokratyzacyjnych od pomocy rozwojowej (przyjęcie modelu anglosaskiego).  Pomoc rozwojowa winna również (tyle, że w sposób mniej oczywisty) realizować cele polskiej polityki zagranicznej, np. poprzez przeciąganie części nomenklatury na stronę Zachodu (popularyzację wartości zachodnich). Warto pamiętać, że dla elit za Bugiem – w miarę ich bogacenia się – atrakcyjny staje się zachodni model którego elementem są gwarancje bezpieczeństwa kapitału. W wielu państwach b. Związku Sowieckiego promowanie zachodniego modelu prowadzenia biznesu to w istocie również sabotaż ideologiczny, który jednak – z racji braku bezpośredniego związku z kwestią demokracji – może być łatwiejszy do przyjęcia. W odniesieniu do Białorusi należy rozważyć czy – mówiąc wprost – celem działań Polski jest, jak do tej pory, walka z reżimem czy też próba działania obliczonego na długi okres tj. przekazywania wzorców wolności, budowania społeczeństwa obywatelskiego i możliwie niezależnych mediów. Nie jest bowiem możliwe połączenie próby dialogu z reżimem przy równoczesnym niezmiennym wsparciu dla radyklanej (a nie umiarkowanej) opozycji. Powyższe może oznaczać jedynie brak  dialogu i obumarcie prozachodniej opozycji. Pozytywnym wzorem do naśladowania może być działanie Kościoła Katolickiego, który kierując się wytycznymi Stolicy Apostolskiej niezmiennie od 25 lat prowadzi ostrożną, ale zarazem konsekwentną politykę budowania struktur i tym samym poszerzania swoich możliwości działania.
  3. Konieczne jest zmniejszenie aktywności w państwach Bliskiego Wschodu, Afryki i Azji Południowo – Wschodniej. Dla image’u Polski warto być może finansować kilka wybranych prestiżowych i medialnych projektów. Mogłyby być one firmowane  przez małżonkę Prezydenta RP, która  – z racji swego zawodu – mogłaby wziąć  udział w otwieraniu szkół budowanych z polskich środków.
  4. Projekty na Bliskim Wschodzie i w Afryce mogą mieć też znaczenie o tyle o ile polska polityka rozwojowa miałaby się wpisywać w ogólne trendy polityki rozwojowej w Europie. Bardzo istotna jest bowiem integracja naszej pomocy rozwojowej z polityką rozwojową innych państw. Powyższe musi być jednak związane ze wzmocnieniem instytucjonalnym polskich organizacji pozarządowych, które dziś są za słabe finansowo i merytorycznie aby być równymi partnerami dla europejskich organizacji. Prowadzenie tu celowego wsparcia pozwoliłoby na większe wciąganie partnerów zachodnich we wspólne realizowanie projektów na wschodzie według polskich pomysłów i zgodnych z oczekiwaniami polskiej polityki wschodniej.
  5. Kluczowe jest bardzo wyraźne oddzielenie wspierania Polonii i Polaków od kwestii promocji demokracji. Organizacje wspierające Polonię i Polaków nie tylko nie powinny, ale wręcz nie mogą jednocześnie prowadzić polityki demokratyzacyjnej. Oznacza to bowiem konflikt interesów i zazwyczaj szkodzi naszym rodakom (przykładem może tu być zniszczenie Związku Polaków na Białorusi, którego neutralność została naruszona. Przez to, iż został on mocno spolityzowany i utożsamiony z opozycją białoruską, organizacja straciła nieruchomości i zasoby instytucjonalne fundowane przez rząd polski przez wiele lat). Celem wspierania Polonii jest wzmacnianie instytucjonalne polskich organizacji działających poza granicami RP, dające podstawy do zachowania i rozwoju kultury i języka, budowania wspólnoty, wzmacniania polskiej edukacji oraz budowy pozycji ekonomicznej Polaków za Bugiem (a tym samym tworzenia lobby dla polskiego biznesu).
  6. Rozdzielając finansowanie projektów demokratyzacyjnych, polonijnych oraz rozwojowych, projekty demokratyzacyjne warto formalnie (ale nie faktycznie) oddzielić od działań MSZ, tak aby ich ew. negatywne skutki polityczne nie obciążały polskiej dyplomacji i nie wpływały negatywnie na relacje bilateralne RP z krajami, w których projekty takie będą realizowane. Dyplomacja formalnie nie będzie wówczas ponosiła odpowiedzialności za projekty wrażliwe i kontrowersyjne dla władz danego kraju.
  7. Podstawą systemu powinien być podział strumieni finansowych na trzy główne działy: projekty polonijne, demokratyzacyjne oraz pomoc rozwojową. Każdy z ww. strumieni musi być rozdzielony na poziomie realizacji tj. rozdziału środków, natomiast decyzje polityczne o realizacji środków powinny być umiejscowione w jednym miejscu, tak aby nie dochodziło do sytuacji, w których rozproszenie finansowania projektów rządowych skutkuje tym, iż wiele różnych ciał realizuje sprzeczne polityki zagraniczne.
  8. W naszej ocenie zasadnym byłoby, aby środkami kierowanymi na pomoc rozwojową dysponował MSZ. Wymagałoby to jednak zmian organizacyjnych, jak i odważnych decyzji kadrowych, a przede wszystkim wypracowania wieloletniej spójnej strategii, tak aby wyeliminować sytuacje, gdy pieniądze wydawane są w istocie bez większego namysłu, co miało miejsce nieraz w przeszłości. Przykładowo dochodziło do skandalicznego marnotrawienia grosza publicznego, gdy finansowano sprzeczne ze sobą projekty polityczne. W jednym z państw na wschodzie finansowano poprzez organizacje pozarządowe jedne środowiska, a  z innych  środków  kampanie wyborcze kandydatów innego ugrupowania co spowodowało konflikt a w rezultacie sprzeczną z intencjami władz RP marginalizację środowisk opozycyjnych.  Animozje personalne z kolei spowodowały finansowanie dwóch konkurujących ze sobą nadawców radiowych na teren Białorusi, co skutkowało osłabieniem obydwu projektów. Sytuacja ta nie miałaby miejsca, gdyby realizowano długoletnią strategię a nie wspierano projekty ad hoc.
  9. Dowodem skrajnej dysfunkcjonalności systemu jest to, iż w MSZ wiceministrowi ds. polityki wschodniej nie podlegają środki polskiej pomocy rozwojowej, które realizowane są przez departament podlegający innemu wiceministrowi, przy czym za politykę polonijną odpowiada jeszcze inny – trzeci z kolei – zastępca ministra spraw zagranicznych. W ten sposób w samym MSZ polityką wschodnią zajmuje się de facto trzech wiceministrów. Skupienie całości problematyki w rękach jednego kompetentnego, mającego wolę dokonania zmian, ale zarazem i siłę przeciwstawienia się interesom różnych grup interesu, wiceministra ułatwiłoby wypracowanie spójnej i wieloletniej strategii polityki zagranicznej w stosunku do Wschodu, której elementami składowymi byłyby projekty demokratyzacyjne, rozwojowe i polonijne oraz rozdział środków na te cele.
  10. Brak jest profesjonalnego mechanizmu monitoringowego i ewaluacyjnego ze strony MSZ. Mechanizm ten był wprowadzany w latach 2006-2008, ale następnie został świadomie zlikwidowany. Do tego dochodzi psucie konkursów grantowych. Ogłaszane priorytety konkursowe są zmieniane już w trakcie trwania konkursu co powoduje gwałtowne przesunięcia środków między priorytetami. Zmieniane są daty rozstrzygnięć konkursowych co wprowadza element niepewności i braku przejrzystości procesu.
  11. Cechą charakterystyczną jest też , iż pieniądze zarządzane są niejako trzystopniowo. Przykładowo MSZ przekazuje środki Fundacji Solidarności Międzynarodowej (FSM), która dysponuje środkami i realizuje projekty. Kontrola nad pieniędzmi de facto kończy się jednak w momencie przekazania pieniędzy do FSM. Postulujemy wprowadzenie systemu dwustopniowego i ścisłą kontrole nad realizowanymi projektami.
  12. Polska pomoc rozwojowa obrosła (szczególnie po 2010 r.) szeregiem organizacji specjalizujących się w pozyskiwaniu pieniędzy i wydawaniu ich na cele formułowane ad hoc na każdorazowe potrzeby donora ale nie koniecznie dysponujące grupą ekspertów i znającą się na obszarze tematycznym w ramach którego realizuje projekty. Wynika to z braku sformułowania długoterminowych celów  polskiej polityki zagranicznej i przemyślanego sposobu ich realizacji poprzez współpracę z organizacjami pozarządowymi. Projekty realizują organizacje, które płynnie przechodząc z zajmowania się np. ekologią czy też prawami kobiet nagle – bez jakiegokolwiek przygotowania – zaczynają zajmować się kwestiami demokracji w nieznanym im kraju.  Środki otrzymują organizacje nie znające warunków lokalnych (nie rozumiejące konieczności wystrzegania się organizacji zinfiltrowanych przez służby specjalne kraju, w którym się operuje, zasady nie przekazywania istotnych informacji przez telefon etc.), co często naraża partnerów lokalnych na niebezpieczeństwo.  Na rynku zaczęły funkcjonować organizacje, których jedynym know-how jest sama umiejętność pisania projektów. Brak grantów instytucjonalnych (tj. środków przeznaczonych nie na projekty, ale na utrzymanie organizacji), które pozwoliłyby umocnić kilkanaście flagowych organizacji, budujących profesjonalne grupy ekspertów pogłębił ten proces.
  13. Wielość organizacji jest w istocie pozorna. W wielu bowiem fundacjach od lat przewijają się niezmiennie te same nazwiska, same zaś fundacje naprzemiennie raz są dysponentami pieniędzy z MSZ, a raz implementują projekty. Większość fundacji zarządzana jest przez osoby powiązane z MSZ lub służbami specjalnymi, a politycznie z jedną tylko (zawsze aktualnie rządzącą) opcją polityczną. Charakterystyczne było to, iż ca. rok temu wiele kluczowych, a zarazem znanych ze specyficznego sposobu działania, fundacji rozpoczęło starania o pozyskanie do współpracy polityków prawicy, co miało zapewnić swoisty parasol ochronny nad działalnością tych fundacji. Niestety taktyka ta okazała się skuteczna. Prowadzi to znów do realizacji krótkoterminowych interesów personalnych lub partyjnych a nie do realizacji polityki rozwojowej czy szerzej polityki zagranicznej RP. Pisząc te słowa pamiętamy o organizacjach rzetelnie i uczciwie realizujących swoje cele i zadania oraz wywiązujących się z realizacji projektów, ale skala zjawiska o którym mówimy nie pozwala pominąć tego przykrego wątku. Skutkiem opisanego zjawiska jest bowiem to, iż ogólny poziom pracy sektora pozarządowego spada i rażąco już odbiega od standardów europejskich.
  14. Kluczowe znaczenie ma ograniczenie mesjanistycznego charakteru naszej pomocy rozwojowej, gdyż owa cecha budzi sprzeciw partnerów, a ponadto wywołuje podejrzliwość ze strony reżimów. Błędem jest polityka, w której przepustką do realizacji są złe, a nie neutralne (czy też dobre) relacje z władzami państw na wschodzie. Mesjanizm jest irytujący również dla opozycji, która oczekuje wsparcia, a nie pouczania.
  15. Ważne z punktu widzenia polityki jest stworzenie sieci partyjnych think-tanków (na wzór Niemiec: Fundacja Adenauera – konserwatyści, Fundacja Bohla – zieloni, Fundacja Eberta- socjaliści, Fundacja Neumana – liberałowie). Sieć takich think-tanków pozwala na nawiązywanie nieformalnych kontaktów z władzami w państwach autorytarnych. Dla finansowania takich instytucji można pozyskać finansowanie  z Parlamentu Europejskiego. Dla oczyszczenia atmosfery i większej przejrzystości należałoby ponadto, wzorem państw zachodnich, oddzielić w ramach wspomnianych strumieni konkursy grantowe, które trafiałyby do think-tanków afiliowanych przy partiach politycznych oraz organizacji pozarządowych. Oddzielna linia finansowania dla organizacji przypartyjnych mogłaby też w konsekwencji ograniczyć pokusę upartyjniania innych sfer działalności organizacji pozarządowych w dziedzinie polityki rozwojowej.
  16. Należy stworzyć mechanizm „matching funds”. NGOs w Europie ubiegające się o granty z UE dostają dofinansowanie wkładu własnego od swoich MSZ-tów jeżeli zdobędą środki europejskie. Polskie organizacje, mimo znajomości rynku wschodniego są zdecydowanie zbyt rzadko zapraszane do partnerstwa przez Niemców czy Skandynawów, ponieważ nie mogą zagwarantować wkładu własnego.
  17. Należy znaleźć środki na tzw. granty instytucjonalne dla polskich organizacji pozarządowych (takie granty działają w Europie na 2 do 5 lat) lub mechanizmu amerykańskiego wyznaczonych atestowanych implementatorów, którzy mogą ubiegać się o wieloletnie granty, w których przewidziane są odrębne środki na utrzymanie organizacji (tzw overhead)  Oczywiście pojawia się problem jak i kto powinien wyznaczać implementatorów i czy byłby to obiektywny proces. Obecna jednak sytuacja powoduje, że nie ma w Polsce organizacji, które mogłyby utrzymać stały personel, ekspertów i prowadzić wieloletnie programy i specjalizować się w określonych tematach społecznych. Wraz ze zmniejszeniem się lub odejściem zagranicznych donorów dla polskich organizacji, sektor ten znacznie już podupadł.
  18. Problemem jest krótkookresowe finansowanie projektowe (na 8-10 miesięcy). Oznacza to ciągłą gonitwę za grantami. Realizowane projekty są krótkoterminowe, nieciekawe i bez istotnego wpływu na rzeczywistość w danym kraju – zazwyczaj ich jedynym wymiernym skutkiem jest utrzymanie rachitycznych struktur NGO w Polsce. Tym samym środki są de facto marnotrawione. Rodzi to mechanizm chęci zdobycia dużej ilości pieniędzy na krótki okres czasu bez zdolności do efektywnego wydania ich. Powyższa sytuacja powoduje ponadto, iż większość polskich NGO’s jest „na garnuszku” fundacji pochodzących z innych państw (np. niemieckich), które niejako przy okazji projektów kierowanych na teren b. Związku Sowieckiego zyskują faktyczną kontrolę nad polskimi organizacjami pozarządowymi.
  19. Należy rozważyć czy Polska nie powinna również finansować działalności (de facto państwowych) think-tanków na Zachodzie. Organizacje takie mogłyby skutecznej, niż czynią to Ambasady, działać w zakresie lobbingu na rzecz korzystnych dla nas decyzji Komisji Europejskiej, tudzież działać w zakresie polityki historycznej.
  20. Decyzja o sanacji mapy polskich NGO’s działających na kierunku wschodnim niechybnie spowodowałaby protest tych organizacji i osób, które „wyzwalanie” narodów za Bugiem przekształciły w intratny biznes. Idea sanacji rodzi też pokusę polityczną ręcznego sterowania rynkiem organizacji pozarządowych. Istotne byłoby zatem, aby sanacja taka miała charakter możliwie obiektywny i apolityczny. Dla jej dokonania konieczne byłoby uprzednie stworzenie dokładnej mapy zależności finansowych i całkowite wyeliminowanie z systemu osób i organizacji, które zachowywały się w sposób nieetyczny lub niezgodny z prawem. Bardzo istotnym elementem tego procesu jest wprowadzenie wieloletniej strategii pomocy zagranicznej oraz przejrzystych mechanizmów konkursowych. Istotne też jest realne otworzenie się MSZ na dyskusję ze środowiskami organizacji pozarządowych działających za granicą. Dziś te mechanizmy mają charakter formalny a nie merytoryczny.
  21. W naszej ocenie mogą mieć miejsce sytuacje, gdy pewne fundacje mogą wykonywać określone, nieznane nam, a wysoce pożyteczne funkcje na rzecz RP. Nie jest naszym celem szkodzenie takim fundacjom, nawet jeśli ich działalność wydaje się nam na obecnym etapie pozbawiona większego sensu. Nie możemy jednak pozbyć się wrażenia, iż w pewnych sytuacjach aura tajemnicy może skrywać wyłącznie prywatne interesy kierownictw danych organizacji. Powyższe wymaga przemyślanego, ale zarazem zdecydowanego działania tak, aby nie szkodząc interesom RP równocześnie wyeliminować sytuacje dwuznaczne.
  22. Bardzo istotne znaczenie ma fakt, iż przekazywanie środków na działalność nielegalną w kraju trzecim, gdy odbywa się w sposób z natury poufny a rozliczenie środków oparte jest nie o rachunki, a o oświadczenia, daje potężne możliwości korupcyjne. Konieczne jest uniknięcie sytuacji, w której jedna osoba reprezentuje kilka różnych organizacji albo co jakiś czas zmienia swoje usytuowanie między MSZ, przyznającym środki publiczne a organizacją pozarządową będącą biorcą tych środków.